24个案例告诉你，低效土地盘活真正的难点在产权

这份案例集最反直觉的一点是：低效用地盘不活，卡住的多半不是钱，是权和规。24 个案例摊开来看，容积率偏低、产出偏低只是表象，真正难的是宗地权属零碎、现状用途和规划不符、政策口径互相打架。

一个数字很有代表性：杭州杭钢半山基地的项目范围内，建筑平均容积率不到 0.6，土地资源一度处于“制度性冻结”状态。地不是没有，是动不了；动了以后能干什么，也常常找不到依据。

下面按六条路径、五个典型项目和几条可复制的做法，把这份案例集一条线串起来讲。

图源：《2026盘活存量土地和低效用地典型案例》（第3页） · 原文

一、24 个案例，被编成了六条路径

案例集收录 24 个项目，覆盖无锡、绍兴、杭州、福州、西安、沈阳、佳木斯、盐城、烟台、黄石、唐山、上海、淮南、赣州等城市。

六条路径分别是：规划引领片区统筹，空间重构园区提质；弹性管控便捷许可，用途转换复合利用；多元收储整合提效，规划优化空间盘活。

另外三条是：功能赋权资产增益，运营赋能历史记忆；明晰产权激活动能，分类处置降本增效；多措并举路径创新，资产重组司法衔接。

这个编排方式本身就是结论：前两条解决“怎么规划、怎么批”，中间两条解决“钱从哪来、运营谁来做”，后两条解决“权属怎么理、司法纠纷怎么处理”。

每个案例统一按五段写：基本情况、改造主体和改造模式、再开发成效、主要做法、政策依据。换句话说，这份材料不是讲故事的，是给人照着做的操作手册。

六条路径对应六类堵点，先认清楚自己到底卡在哪一类，再去找对应的案例。

图源：《2026盘活存量土地和低效用地典型案例》（第5页） · 原文

二、无锡扬名：595 亩连片净地，亩均税收翻三倍

第一个案例是无锡梁溪扬名空天产业园，规划总面积约 3735 亩，原本是典型的老工业集聚区。问题描述得很具体：土地利用率低、产业能级弱、空间布局散乱、建筑老旧、配套不足。

做法是政府主导收储、国企平台建设，先淘汰腾退小作坊式企业，整备形成 595 亩连片优质产业净地。

空间上走“摩天工厂”路线。融腾翼园卫星产业智造基地立体开发 8 层高标准厂房，把原需 2.8 万平方米的单层生产集中到垂直空间，地块容积率从不足 1.0 提到 2.97。

园区整体容积率从不足 0.8 提到 2.5 以上，亩均税收从 39 万元提到 120 万元。配套没有落下。规划建设 6 处人才公寓，可满足 6200 名员工居住；形成 6 个城市公园的绿地网络。

结果指标是可比的：开敞空间占比从 11% 提到 28%，路网密度从 5.5 公里每平方公里提到 8.5 公里每平方公里。产业培育走“基金+项目”，成立 100 亿科创产业母基金、100 亿数字经济产业母基金、20 亿国联金沙江空天产业基金。

连片整备是这一步的地基，没有完整的净地，后面的定制厂房和链主招商都无从谈起。

图源：《2026盘活存量土地和低效用地典型案例》（第6页） · 原文

三、绍兴绍芯谷：34 家印染厂搬走，腾出近 5000 亩

绍兴这个案例的难点不在单个厂，而在整个产业片区。“绍芯谷”所在的袍江马海片区总面积 6988 亩，建筑面积约 455 万平方米，其中印染化工用地 4802 亩，占比超过一半。

绍兴用了一招跨行政区的做法：把印染企业整合成 5 个印染组团搬到柯桥，21 家化工企业整合成 18 个化工组团搬到上虞。结果是集中度提升，印染化工产业集中度从 65% 提到 80%，累计腾退工业用地近 5000 亩、腾空厂房近 300 万平方米。

腾出来的地方用来做“泛半导体+”。截至目前腾退 47 家印染化工企业，涉及土地 2656 亩、厂房 187 万平方米。改造允许容积率突破到 4.0，已有 43 家企业开展自主更新，改造后平均容积率从不足 1.0 提到 2.0 以上。

招商上引进了 37 家优质企业，撬动投资 300 亿元，并创新“厂房租赁+先租后让”缩短落地周期。这个案例真正难的地方是跨县域搬迁，把“腾笼”和“换鸟”拆开，分在两个地方做。

图源：《2026盘活存量土地和低效用地典型案例》（第2页） · 原文

四、杭钢半山：从炼钢到炼数，容积率不到 0.6 的老厂房

杭州拱墅的杭钢半山基地，2016 年钢铁生产线全面关停，2020 年正式启动转型。基地近三分之二的土地移交杭州市用于城市建设，集团保留 1743 亩，本次再开发范围是其中的 547 亩，占自有用地的 31.4%。

低效的三个成因写得很直白：建筑老旧，范围内平均容积率不到 0.6；产业空间长期控制，无效益产出，中轧厂只能低价租给物流仓储；宗地权属复杂，与现行规划脱节。

改造主体是杭钢集团自己，模式是“国企主导、连片统筹、算力引领”，借的是 2023 年国家低效用地再开发试点的政策窗口。产权梳理的办法值得记：把 5 个已停厂、无产出的地块整合为 1 个规整工业地块，同时贡献近 20 亩城市道路与绿化用地。

宗地整合之外还有一招，采用“重新划分宗地、按新规划条件再协议出让给原权利主体”的供地模式，把制度性冻结解开。

成效层面，盘活 547 亩，新增产业空间超 23 万平方米；固定资产投资强度不低于 1000 万元每亩，远高于浙江省 377.45 万元、杭州市 540 万元的标准。

亩均产值提到 2500 万元，亩均税收提到 120 万元；入驻企业 130 余家，引进人才超 10000 人次，2025 年规上企业税收 9625.70 万元，同比增长 7.21%。

国企存量地改造的关键，是允许它在自己的地上，按新规划重新走一遍供地程序。

五、福州福兴：存量占八成，亩均税收从 10 万涨到 50 万

福州福兴经济开发区在晋安区，规划面积 3.55 平方公里，是中心城区的都市型工业核心承载地。它的特殊之处是存量建设用地占比已达 80%，增量空间几乎没有，只能往里挖。

试点以来累计盘活低效用地 1100 亩，其中工业用地 700 亩；工业用地亩均产值从 367 万元提到 473 万元，增长 28.88%。变化最大的是税收：工业用地亩均税收从 10 万元提升到 50 万元，实现五倍跃升。

载体上新增高标准产业载体超 180 万平方米，在不新增建设用地指标的情况下，近三年落地产业链项目 47 个。产业侧集聚了高意集团、华科光电等近百家光电产业链企业，其中上市公司 8 家，园区在省级开发区排名两年提升 17 个位次。

做法上有两个细节值得抄：一是建立全要素矢量化数据底座，实行“一地一档”全生命周期监管；二是把工业用地出让年限从固定 50 年改为 20 至 50 年梯度出让，按年限比例核算地价。

审批也做了压缩，工业项目办证申请材料从 41 项精简到 17 项，从落地到开工由 3 个月压缩到 10 天左右。

梯度年期这一招，本质是把“先把地占住再说”的空间堵住，防止改造完又制造新的低效。

图源：《2026盘活存量土地和低效用地典型案例》（第7页） · 原文

六、沈阳口腔医院：一栋空楼，走通划拨用地转让

沈阳这个案例体量最小，但制度意义最强。项目位于和平区南京北街 192 号，土地面积 4591.5 平方米，地上三栋建筑合计 19078.28 平方米，原为人民银行沈阳分行旧址。

空置的原因不是没人要，而是用途对不上：土地权利性质是划拨，证载用途为机关团体用地，与现行商务、科研用地规划不符。

同时楼宇长期无人运维，消防、机电、暖通全面老化，不符合现行建筑安全规范，无法直接出租或二次利用。解法是把规划用途调整为医疗卫生用地，再由医大附属口腔医院通过建设用地使用权二级市场整体取得土地及地上资产。

2025 年 11 月启动，12 月签署转让协议，2026 年 5 月完成所有权转移与实物交割，形成“一院两区”的格局。效率上有两个数字：依托辽宁省“辽地通”平台，转让周期比传统模式缩短 60% 以上；不动产登记实现交易登记一站式，时限压缩到 5 个工作日。

这是辽宁省首宗通过网上公开挂牌、限时竞价确定买受人的国有建设用地使用权二级市场交易项目。

政府不必先收储再出让，让原产权人和真实需求方在二级市场直接对接，能省掉一整轮周期。

七、佳木斯红楼：历史建筑直接改成保障性租赁住房

佳木斯纺织厂家属楼在郊区富强巷，用地面积 0.896 公顷，建筑面积 8490 平方米，是 4 栋 3 层苏式家属红楼，建于 1952 年。这组建筑 2020 年被列为佳木斯市历史建筑，同时房屋安全鉴定评级为 C 级，不满足现行抗震与消防标准，也没有独立厨卫。

2025 年 4 月，郊区政府把它确认为低效用地，随后转换用途为保障性租赁住房住宅用地，2026 年 1 月竣工验收。产权归集的成本是明账：对原住户实行货币化安置，累计签订补偿协议 217 份，支付补偿资金 2389 万元。

做法上走“政府收储+市场化运营”，先期投入资金归集碎片化产权，再整合周边零星用地并宗开发。成效是新增 189 套保租房，靠稳定租金构建“以租养保”的资金平衡机制。

保护层面，规划把苏式红砖肌理、拱券门洞、复古窗棂、工业浮雕、原有空间格局列为不可移动、不可破坏的核心要素，原样复原 10 余项。

同时实施寒地围护结构节能改造，改造之后建筑综合节能水平提升了 33%。

历史建筑最难的不是修，是修完之后谁来长期养；保租房的租金给了它一条稳定的现金流。

图源：《2026盘活存量土地和低效用地典型案例》（第8页） · 原文

八、几条能直接抄的做法：过渡期、微改造、四类十法

把 24 个案例里的做法横向比对，有几条反复出现，可复制性最强。第一条是过渡期政策。黄石把闲置仓库改成茶馆加幸福食堂，用的是继续按原用途和土地权利类型使用土地、为期 5 年的过渡期政策，绕开了先改用途再改造的漫长流程。

第二条是微改造。盐城第八中学老校区 1.4 公顷、约 8900 平方米，四栋楼保留结构做抗震加固和内部重构，教学楼改办公和实验室，学生公寓改人才公寓，入驻数字科技企业 35 家、入驻率 95%。

第三条是分类处置。绍兴提出“四个一批”和政企合作“十法”，自主转型、合作改造、倒逼淘汰、因需征收各走各的路，拉动社会投资超过 100 亿元。

第四条是立体开发。烟台山东港口国际交流中心在不改变用途、不增加用地的前提下，把容积率从 0.27 提到 0.75，地上建筑面积从 0.86 万平方米增到 2.11 万平方米，另加地下 9435 平方米。

这类报告的原文件，运营动脉（www.yydm.cn）收得比较全，按行业分好了类，翻起来不费劲。

想核一个具体数字，或者补一张原图，直接搜报告名就能定位到相应的那一页。

第五条是运营前置。烟台在项目启动初期就成立运营管理公司，运营团队全程参与功能布局与设备选型。这些做法背后有一条共同逻辑：能不改就不改，必须改就小改，实在要改就先把账和运营想清楚。

低效用地盘活不是一场大拆大建的比赛，比的是谁能在最小的扰动下把功能换过来。

图源：《2026盘活存量土地和低效用地典型案例》（第9页） · 原文

九、成效怎么算：五个可比的指标

案例集的成效表述高度一致，几乎都落在同一组指标上，这本身就是一种方法论。第一个指标是容积率，同时也是最容易对标的一个。无锡从不足 0.8 到 2.5 以上，绍兴从不足 1.0 到 2.0 以上，杭钢信创中心从 0.7 到 1.5。

第二个指标是亩均税收。无锡扬名从 39 万元到 120 万元，杭钢半山 120 万元每亩，福兴从 10 万元跳到 50 万元。第三个指标是亩均产值。杭钢半山提到 2500 万元每亩，福兴从 367 万元提到 473 万元。

第四个指标是新增产业空间。杭钢新增超 23 万平方米，福兴新增超 180 万平方米，烟台地上增加 1.25 万平方米。第五个指标是投资强度。杭钢项目要求不低于 1000 万元每亩，这个数字被拿来和省、市标准直接比较，说服力最强。

报告在政策依据部分反复引用同一份文件，即《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171 号）。

成效要能和别的城市横向比，才叫成效；只讲改造得多漂亮，评审会上过不了。

图源：《2026盘活存量土地和低效用地典型案例》（第10页） · 原文

十、这份案例集真正的价值：它把政策落到了操作层

看完 24 个案例，会发现它们几乎都在回答同一个问题：政策给的口子，具体怎么用。比如存量建筑用途转换，文件里只有一句“在符合规划、确保安全的前提下探索”，沈阳把它做成了挂牌转让，佳木斯把它做成了历史建筑改保租房。

比如工业用地多元开发，杭州把配套设施的用地面积占比上限从 7% 提到 15%，建筑面积占比上限从 15% 提到 30%，才有了“楼上生产、楼下生活”的可能。

比如自主更新，绍兴明确按投资额度分批兑现奖补，最高给到 30% 奖励，企业才有动力自己拆自己建。这些细节说明，低效用地再开发的成败，往往取决于一个百分点的指标调整，或者一个审批环节的并联。

报告最后的落脚点也很实在：谁来改、按什么模式改、改完怎么算账、依据哪条政策，四个问题都要有答案。这份 184 页案例集的原文件、全部改造前后对比图和各项政策依据，都放在运营动脉（www.yydm.cn）上，搜标题就能打开。

城市更新真正的门槛，往往不在设计院的图纸上，而在自然资源部门的窗口。