金蝶国资国企穿透式监管白皮书第一版（2025年8月)金蝶软件（中国）有限公司金蝶前言在国民经济发展格局中，国有企业始终扮演着不可替代的关键角色一作为国民经济“顶梁柱”，国企掌控能源、交通、通信等关键领域，是国家经济命脉的核心支柱；作为经济稳定“压舱石”，国企通过逆周期投资与重大工程实施平抑市场波动，在经济周期中发挥稳定器作用；作为创新驱动“主力军”，国企承担基础研究和技术攻关重任，在重点战略领域实现核心技术突破；作为国家战略“执行者”，国企深度参与“一带路”建设、乡村振兴等国家战略，在全球产业合作与区域协调发展中发挥引领作用。当前，国资监管和国企企业改革正步入深化提升的关键阶段。随着“管资产”向“管资本”转型的深入推进，如何实现国有资本的高效监管与价值创造，成为新时代国资管理的核心命题。这一转型背景下，传统监管模式面临多重挑战：国企业务跨区域、跨层级、跨行业特征显著，股权结构复杂；国有资本运作呈现多元化趋势，风险传导路径隐蔽；国家战略任务对资本配置效率提出更高要求。如何穿透复杂层级精准追踪资本流向？如何实时监控风险传导链条？如何确保国有资本在服务国家战略中实现保值增值？国务院国资委自2024年9月首次提出“探索推进穿透式监管”以来，通过印发专项通知、列入重点任务、印发内控建设指引等一系列措，加速构建全级次、全链条、全要素的监管网络，推动国资监管从“被动响应”向“主动防控”跃迁。穿透式监管，作为这一转型的重要保障机制，正通过数字化、智能化的手段重塑监管逻辑，为国企高质量发展注入新动能。本白皮书立足新发展阶段国资国企改革的核心需球，聚焦“管资本”转型背景下传统监管模式与新时代要求不匹配的突出矛盾，系统阐释穿透式监管的背景、理论内涵、技术支撑与实践路径，旨在为监管部门、国有企业及社会各界提供一套“可理解、可操作、可落地”的穿透式监管体系建设的方法论与数智化平台，助力国资国企高质量发展。目录1穿透式监管的背景.…1.1国资监管体制和方式发展脉络1.2新时代国资监管面临的挑战1.3数智化新技术给国资监管带来的曙光2什么是穿透式监管.…82.1穿透式监管概念的提出82.2穿透式监管的整体框架，102.3穿透式监管的全新要求133构建全景视角下穿透式监管体系3.1风险驱动的智能治理163.2全景穿透式智能监管.4穿透式监管数智化平台….344.1穿透式监管数智化平台整体架构354.2企业监管平台，A1赋能穿透式监管384.3构建业财系统，打通穿透式监管数据链414.4数智赋能“三能”机制，构建人力资源穿透式监管新范式.4.5规范数据治理，打造全要素数字化平台底座4.6苍穹A1平台，增强穿透式监管智能化705如何建设穿透式监管平台.…5.1穿透式监管的三种模式755.2穿透式监管的实现路径79金蝶国资国企穿透式监管白皮书1穿透式监管的背景1.1国资监管体制和方式发展脉络新中国成立以来，我国国有资产监管体制始终与国家经济体制改革同频共振，在探索中不断完善，逐步构建起适应社会主义市场经济要求的监管体系。尤其是改革开放以来，随着经济体制从计划经济向市场经济转轨，国有资产的产权管理职能逐步从政府的行政职能和一般经济管理职能中分离，国资监管体系经历了从"九龙治水"的分散管理到国资委专业化"管资本"的转型，监管机构职责持续优化，专业性、系统性、针对性与有效性显著提升，监管体制和方式日益契合市场化、法治化要求。这一演进过程可划分为三个具有鲜明特征的阶段：(1)起步探素期：从放权让利到现代企业制度莫基改革开放初期，面对计划经济体制下国有企业缺乏经营自主权、效率低下的突出问题，国家以"放权让利“为突破口启动国企改革，逐步打破"统收统支"的传统管理模式。1988年，为改变国有资产分散管理的局面，国务院成立国家国有资产管理局，尝试对国有资产实施专业化管理，但实际运行中存在"多头管理、权责不清"的问题，尚未形成独立的国资监管体系。1992年党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的目标，为国资监管改革指明方向。1993年党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体金蝶国资国企穿透式监管白皮书制若干问题的决定》，首次提出"建立现代企业制度"的改革方向，明确国有企业要成为"产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学"的市场主体，为国资监管从"管企业"向"管资产"转型奠定理论基础。1998年，国务院国有资产监督管理委员会开始探索政资分开路径，初步实现国有资产所有权与经营权分离。逐步理顺了政府与企业的关系，为后续专业化监管机构的成立积累了实践经验。(2)逐步完善期：专业监管机构主导下的体系化建设2003年，十届全国人大一次会议决定设立国务院国有资产监督管理委员会，作为代表国务院履行出资人职责的特设机构，标志着我国国资监管体制进入专业化、集中化新阶段。国务院国资委的成立，彻底解决了此前“九龙治水”（即多个部门分散管理国有资产)的弊端，实现了出资人职能的统一归口，首次从机构设置上明确了"管资产与管人、管事相结合"的监管定位。通过一系列改革，国资监管的专业性显著提升、系统性全面加强、针对性更加突出、有效性明显提高，为后续深化改革奠定了坚实基础。(3)深化改革期：以管资本为主推动职能转型2013年党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出"完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管"的改革方向，标志着国资监管从"管资产"向"管资本"的实质性跨越。通过国有资本投资、运营公司等平台，以资本为纽带实现国有经济布局优化和结构调整。2015年，国务院印发《关于改革和完善国有资产管理体制的诺干意见》，首次以国务院文件形式系统部曙"以管资本为主"的任务清单，包括改组组建国有资本投资、运金蝶国资国企穿透式监管白皮书营公司，明确国有资产监管机构与两类公司的权责边界，以及推动国有资本向战略性新兴产业、科技创新等领域集中等要求。2017年，国务院办公厅转发《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》，推动国有企业成为真正的市场主体，引导国有企业聚焦主责主业。2024年9月，国资委首次明确要求“探索推进穿透式监管”。开始探索和落地实现全级次、全链条、全过程、全要素穿透。穿透式监管与从“管资产”到“管资本”的转变存在着紧密的联系，是实现从“管资产”到“管资本”转变的重要保障。实践中，各级国资委（办）作为国有资产的监管主体，基于风险穿透管理要求，统筹规划国资穿透式监管体系的构建。国企作为国有资产的重要运营主体，根据穿透式监管体系的统一规划，结合数智化转型的大背景，构建与各级国资委（办）协同的，符合企业自身的穿透式监管要求的监管体系。总体来看，我国国资监管体制的变迁始终围绕"处理好政府与市场关系“这一核心命题展开，从最初的政企不分到专业化监管机构成立，再到以管资本为主推动职能转型，每一步改革都紧扣经济体制变革的时代需求，监管方式也由传统的事后监管更多转向注重过程的穿透式监管。为国有企业在市场经济中做强做优做大提供了坚实的制度保障。1.2新时代国资监管面临的挑战在长期国资监管实践中，传统监管模式存在显著局限性一信息不对称导致监管滞后、资本配置效率与风险防控能力不足。随着国有企业规模扩张、业务多元化（跨行金蝶国资国企穿透式监管白皮书业跨领域经营常态化)及市场经济环境复杂化（国际竞争加剧、金融工具创新），这些局限性日益凸显，具体表现为以下监管突出问题：(1)监管覆盖存在盲区：监管层级穿透力不足。国有企业集团普遍呈现“总部一二级-三级-四级及以下”的多级架构，传统监管手段集中于集团总部和一级子公司如重点骨干企业)，但对三级以下基层单位（如区域分公司、项目公司、三级控股企业）的运营状况（如具体业务执行、资金使用细节、日常风险事件）掌握有限，大量微观层面的经营风险难以被及时发现。(2)监管方式滞后于市场发展：传统手段与新型业务需求脱节。依赖年度/季度财务报表审查和定期现场检查（如每年1~2次常规巡检)，属于“结果导向”的滞后性监管，无法对混合所有制改革、跨境投资（如海外并购中的政治风险、汇率波动风险）、供应链金融等新型业务的风险（如估值偏差、资金链断裂）进行事前预判与过程控制。(3)数据真实性存疑：监管报表数据主要由企业自行填报（如财务数据、投资进度、风险指标)，缺乏第三方验证机制，企业可能为规避监管（如隐藏亏损、虚增利润）人为调整数据；同时，填报工作依赖人工汇总（如子公司层层上报至集团再提交监管机构)，流程繁琐且耗时，导致数据的实时性和准确性无法保障。(4)复杂交易难穿透：面对金融资本与产业资本深度融合的产融结合趋势（如国企通过设立产业基金、开展股权投资、发行资产证券化产品等方式参与资本市场)，现有监管框架难以识别复杂交易结构（如多层嵌套的融资安排、关联交易链条中的隐蔽利益输送)，无法穿透至底层资产评估真实风险。金蝶国资国企穿透式监管白皮书(5)复杂业务风险难识别：当企业参与金融衍生品交易、跨境投融资等复杂业务时，传统手段（如依赖企业定期报送风险敞口数据）难以及时捕捉市场波动引发的连锁风险，更无法阻断风险传导链条（如子公司衍生品亏损导致母公司信用评级下降）。(6)关联失控交易：部分企业通过虚构交易（如与关联方签订虚假购销合同）、高价采购低价销售（向关联方输送利润）、交叉持股（通过多层股权结构掩盖利益输送)等方式进行利益输送，但由于监管对关联交易的事前审批（如交易必要性审核）、事中监控（如交易价格公允性比对）、事后追溯（如资金流向追踪）机制不健全，此类行为未能得到有效遏制。(7)技术赋能水平偏低，数据孤岛严重：国有企业内部各业务系统（如财务系统、投资系统、采购系统、资产管理系统)分散建设且标准不统一（如数据格式、统计口径差异)，导致监管信息分散在多个孤立平台中，无法实现实时共享。缺失深度分析，传统统计手段（如人工汇总报表、抽样检渣）难以对海量经营数据（如日均交易流水、供应链上下游协同数据、客户信用记录)进行深度挖掘，无法通过关联分析（如资金异常流动与关联交易的关联性)识别潜在风险；基于大数据的风险预警模型（如预测债务违约概率、评估投资风险)应用不足，监管决策仍依赖经验判断而非数据支撑。上述问题共同指向传统国资监管体系的核心矛盾：监管手段与国企发展实际严重脱节。层级穿透不足导致微观风险失控，方式滞后难以应对市场创新，风险防控失效放大隐患，技术短板制约精准决策等等。这些监管层面的突出问题，亟须通过穿透式监管改革与制度创新（如分类监管细化、协同机制完善）系统性解决。金蝶国资国企穿透式监管白皮书1.3数智化新技术给国资监管带来的曙光在数字化浪潮席卷全球的今天，以5G、云计算、人工智能为代表的新一代信息技术正以裂变式创新深度重构经济社会运行逻辑一一数据成为关键生产要素，算法驱动决策优化，万物互联重塑产业生态。在此背景下，国资监管领域正迎来前所未有的数字化转型机遇：一方面，国有企业加速布局智能制造、数字经济等战略性新兴产业，业务形态日趋复杂多元；另一方面，国有资本运作呈现跨区域、跨层级、跨行业的特征，传统监管模式面临"数据孤岛"信息滞后"风险隐蔽"等挑战。正是这样的时代背景，使得新一代信息技术成为破解国资监管难题、推动穿透式监管升级的核心驱动力，为构建"实时、动态、智能"的新型监管体系提供了全新的方法论和技术支撑。云计算技术：提供弹性计算和海量数据存储能力，支撑穿透式监管平台的高效运行。通过云平台整合多源数据（如财务、投资、资产数据），实现跨部门、跨层级的数据共享与协同分析数据整合与分析：数据平台：汇聚多源数据，如财务、业务、交易等数据，并进行清洗、转换和标准化处理，运用大数据分析技术，挖掘数据中的关联关系和潜在风险，例如通过分析企业的资金流向、交易频率等数据，识别异常交易行为。人工智能与机器学习：利用A!技术构建智能分析模型，对数据进行深度学习和分析，实现风险预警、异常检测等功能。例如，通过机器学习算法对历史数据进行训练，构建风险预测模型，提前预测可能出现的风险事件。金蝶国资国企穿透式监管白皮书区块链技术：借助区块链的分布式账本和智能合约特性，实现数据的不可篡改和实时共享，确保监管数据的真实性和完整性，同时可以通过智能合约自动执行监管规则，提高监管的效率和准确性。可视化技术：通过构建可视化界面，将复杂的数据和分析结果以直观的图表、图形等形式展示出来，帮助监管人员快速理解数据背后的含义，例如构建企业资金流向图、业务关联图等，清晰呈现资金和业务的流转情况。新一代信息技术与国资监管的深度融合，正在重塑传统监管模式的底层逻辑一云计算与数据平台解决“数据整合”难题，人工智能与机器学习实现“风险智能预判”，区块链保障“数据真实可信”，可视化技术推动“决策直观高效”。这些技术的协同应用，不仅能够穿透企业层级壁垒（掌握全级次子公司运营细节）、穿透业务链条（追踪资金与交易的真实路径)、穿透数据壁垒（消除信息孤岛与滞后性），更推动国资监管从“事后检查”转向“实时监控”、从“人工判断”转向“智能决策”、从“局部覆盖”转向“全域管控”，最终构建起适应数字经济时代要求的“实时、动态、智能”新型监管体系，为国有资本保值增值与国家战略目标实现提供坚实保障。7金蝶国资国企穿透式监管白皮书2什么是穿透式监管国资国企作为国有资产的管理者和经营者，对国有资产的监管一直是国资国企的重要任务，随着人工智能的快速发展，国有资产监管内容和方式迈入穿透式监管的新阶段。2.1穿透式监管概念的提出从“国资监管”到“穿透式监管”概念的提出，是在新技术快速发展的条件下，国资委在2024年9月，首次明确要求“探索推进穿透式监管”以来，逐步完善成熟“穿透式监管”的概念与内涵。2024年9月国务院国资委发文首次明确要求，加快国资国企在线监管系统建设和实用化水平提升，对于“三重一大”等重大事项，探索推进穿透式监管，强化董事会监督作为出资人监督重要延伸作用，用好企业内部各类监督力量，既“放得活”又“管得住”，持续推动监管向基层企业延伸、向境外企业延伸。2024年11月12日，地方国企改革和监管工作视频会议中，中共中央政治局委员、国务院副总理张国清指出，要坚持问题导向，强化覆盖全级次子企业的穿透式监管，较真碰硬解决制约国企高质量发展的突出问题，有效防范化解风险隐患。2024年12月23日至24日，国务院国资委召开中央企业负责人会议，总结2024年国资央企工作，研究部曙2025年重点任务。六大工作任务中明确要建立“以穿透式监管”为重要手段完善监管体系，更好发挥在构建新型生产关系中的重要作用。金蝶国资国企穿透式监管白皮书2025年1月6日，国资委主任张玉卓到深圳调研中央企业改革创新发展情况，强调要提升企业价值创造能力，要因企施策、因业施策积极转变增长结构、开拓新增利空间，扎实推进价值体系重塑、产业体系重构，切实加强全级次穿透式监管，不断提升集团管控能力和管理运营水平，确保企业在健康可持续发展轨道上不断前行。2025年2月18日至19日，国资委召开地方国资委负责人会议要求，着力加强国有资产监管，加强对重点领域、重点问题的监管，探索实施穿透式监管，努力做到向下看清各级、一级管住一级，不断提升国资监督有效性。2025年3月，国务院国资委发布《关于做好2025年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》（以下简称《通知》），明确提出以“智能化穿透式监管”为主线，推动国有企业内控体系从传统层级管控向全链条、全要素的数字化治理转型。这一政策不仅是对国企改革深化的重要部署，更是国家治理现代化在国资监管领域的集中体现。《通知》首次在内控领域提出智能化穿透式监管要求，强调以穿透式监管为主线，以智能化转型为抓手，横向协同联动，纵向穿透到底，实现全链条风险防控与实时监测，推动监督效能跃升。那么，加快企业数智化系统建设，是“穿透式监管”得以实现的一个必要技术前提。同时，各地国资委也紧跟步伐，在部署2025年国资国企改革发展工作时，纷纷将强化穿透式监管提上日程。广东、广西、四川、安徽、辽宁、河南、贵州、天津等地均在2025年政府工作报告中，提及“强化覆盖全级次子企业的穿透式监管”“健全国资监管体制机制”等内容。金蝶国资国企穿透式监管白皮书2024年9月国资委首次明确要求“探索推进穿透式监管”强化对“三重一大”事项的监督2024年11月中央企业负责人会议将穿透式监管列为2025年六大重点任务之一，要求“健全全级次穿透式监管体系2024年11月国资委印发通知，要求央企建立适应穿透式监管需要的内控体系，实现全级次.、全链条、全过程、全要素穿透2025年1月国资委主任张玉卓提出“以穿透式监管提升集团管控能力2025年2月国资委召开地方国资委负责人会议，要求探索实施穿透式监管，提升国资监督有效性2025年3月国资委印发央企内控体系建设通知，星调以穿透式监管为主线，以智能化转型为抓手，进一步完善企业内控体2025年4月中央企业穿透监管工作推进会，袁野副主任会上讲话强调“5类问题5大落地举措”图2-1：穿透式监管提及的场景与时间轴穿透式监管主要是指国资委针对国有企业，包括各层级企业，进行全层级穿透、全要素覆盖、多系统联动的监管，以实现国资监管效能和国企治理能力的高度提升。由此可见，穿透式监管是对当前国企监管机制中“管资本”等模式的一种创新，是应对国企新型风险，解决历史遗留问题等过程中出现的必然举措，同时，穿透式监管也是国资央企数智化转型中可充分运用的新手段。2.2穿透式监管的整体框架《通知》要求实现自上而下全级次（组织）、全链条（环节）、全过程（时间）、全要素穿透（要素），目的是“打破信息孤岛，消除监管盲区”。新监管理念要求国资国企探索建立横向到边协同联动、纵向到底穿透监管的内部控制体系，积极推动数字化转型创新，实现内控监管，有效防范化解风险隐患，切实提升监督效能。基于众多国资委监管系统建设与央国企的数字化实践，金蝶认为穿透式监管要围绕一个目标，四个要10金蝶国资国企穿透式监管白皮书求，五类风险防控上，积极推进八大内容穿透，并通过建立健全制度与深化系统建设和扎实数据底座三个支撑，快速实现数智化穿透式监管的目的。个日标加强全面内控管理，防范化解重大风险，实现高质量发展四个要求全级次组织穿透全过程时闻穿透全要素对象穿透三个支撑图2-2：穿透式监管整体框架穿透式监管的目标是加强全面内控管理，防范化解重大风险，实现高质量发展。主要体现在三个层面，一是加强全面内控管理，打破层级壁垒，实现“无死角”管控；二是防范化解重大风险，从被动响应到主动预警，建立风险指标库，通过智能算法实时评分，自动触发“红黄蓝”预警，三是实现高质量发展，以监管提效能、促转型。总之穿透监管不仅是风控工具，更是国资国企治理模式的革命，简言之，用数据穿透企业层级，用智能预判风险危机，用管控赋能发展质效，这是新时代国资监管的“科技答案”。实施穿透式监管，进一步完善企业内控体系，是在既有集团组织管控基础上一次新的探索和升级，推动管控实现自上而下全级次、全链条、全过程、全要素穿透，打破信息孤岛，消除管控盲区。11