复旦智库报告：全球南方AI治理能力四重分化，谁是规则制定者

全球人工智能治理的主流叙事长期以来聚焦于中美欧三方角力，而一个根本性的问题被系统性遮蔽：占世界人口多数的全球南方国家，在这场制度建构中究竟处于什么位置？复旦大学全球人工智能创新治理中心发布的《分化的南方：人工智能治理中的能力差距与路径选择》报告，30页，以"能力-规范取向"二维矩阵重构了这一认知框架，将全球南方从"规则接受者"的刻板印象中解放出来。

一、四重不对称：南方被结构性地推向规则扩散的末端

报告首先拆解了全球人工智能治理结构中的四重不对称，它们共同塑造了南方国家的选择空间约束：

基础设施不对称——全球数据中心超过5400座，高度集中于美国等少数经济体。算力与芯片构成了一道硬性入场门槛，没有基本算力能力的国家，在模型评估、安全测试和监管实施层面天然处于被动地位。资本与模型不对称——前沿大语言模型的生产主要由少数大型企业主导，美国私营人工智能投资规模大幅领先，中国为124亿美元。算力、资本和模型的三重集中意味着治理的权力基础并非均匀分布。规则外溢不对称——欧盟《人工智能法案》以风险分级和市场准入为核心形成潜在的"布鲁塞尔效应"；美国通过云基础设施、芯片出口管制塑造事实治理；中国通过《全球人工智能治理倡议》和开源模型提供另一套合作叙事。这些外部框架既是规则资源，也是选择压力。多边影响不对称——联合国大会虽已通过多项人工智能能力建设相关决议，但制度通道的有限施动性使得南方的议程设置与行动转化能力受到结构性限制。

二、二维矩阵重构：能力×规范取向的四类分化

报告最核心的分析工具是一个"能力-规范取向"二维矩阵。能力维度涵盖技术基础设施、创新研发、资本与产业生态、人才技能和制度监管等可量化指标，回答一国"能做什么"；规范取向维度从国家人工智能战略、立法草案、预算安排和国际合作方向中综合判断一国"想往哪里走"。

两个维度交叉形成四类治理类型：发展优先型——以非盟多数国家为代表，将人工智能议题发展化，从单纯风险控制转向发展促进，通过非盟、G20等机制推动发展友好型规则；规则平衡型——以东盟为代表，通过软法构造区域缓冲层，将全球原则嵌入本地制度传统和发展阶段，实现规范本土化；主权塑造型——以印度、巴西、阿联酋、沙特为代表，兼具一定技术能力与制度雄心，尝试提出区别于欧美中的替代框架，追求技术与规则的自主性；外部嵌入型——以太平洋岛国和加勒比国家为代表的能力薄弱经济体，更多依赖UNESCO或区域组织提供的规则模板。

三、核心判断：全球南方暂难成为制度化"第三极"

报告给出了一个清醒的判断：全球南方虽暂未成为人工智能治理的制度化"第三极"，但其内部正在经历剧烈分化和议程重组。南方国家之间的能力差距、技术依赖方向和规则偏好过于多元，短期内难以形成统一的制度集团。更现实的趋势是：围绕算力可负担性、开源模型、本地语言数据和公共服务人工智能等具体议题，形成松散的议题性协调。印度可以把数字公共基础设施与多边议程结合提升发声能力；巴西可以借G20推动发展友好型规则；而大量南方国家则仍处于能力建设的起步阶段。

四、政策倡议：从"在场"到"能力供给"的实质性包容

报告在政策层面提出了一个尖锐的判断——"包容性治理的落脚点不只是决策在场，还包括能力供给"。让发展中国家出现在文件签署名单上并不困难，但让它们真正拥有评估模型、监管采购、建设数据集和使用算力的能力，才是结构性包容的真正含义。报告建议设立人工智能能力与发展峰会机制、联合建立多边能力建设融资窗口、推动区域监管沙箱和测试工具互认、在外部合作中嵌入"非锁定"合同条款，并对能力薄弱国家推行分阶段治理路径。

这份报告的价值在于：它不是在重复"人工智能需要全球治理"的共识性判断，而是用可操作的分析框架，将处于不同能力梯度、面临不同选择约束的南方国家进行了结构性的差异化解读。在一个"能力差异本身正在成为新的权力不平等来源"的时代，这一分析视角的重要性正在快速上升。